船舶溢油:港口城市运行中的风险与挑战

发布时间:2017-04-01
作者:施欣
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关于港口城市涉海方面的风险,先来看一些案例。首先是1989年发生在美国阿拉斯加海域的震惊全球的事故——这是谈到船舶溢油时必定会提及的事故。这次事故由于初期应对不力和对形势的判断过于乐观,最终船舶溢出原油3.7万吨,影响海域的面积是方圆10000平方英里,整个清污和修复环境的费用累计高达28亿美元。

该事故产生的损失,使得全世界对于船舶溢油这样一个极少发生的事故的危险性、危害性高度重视起来。它直接促使美国国会出台了全球首部《油污法》,这部法律对石油运输的货主、船舶航运公司的生产和经营产生了重大影响。美国也成为整个船舶溢油事故防治领域的先锋。

1991年,美国华盛顿州以西的加拿大海域发生船舶溢油事故。这次溢油事故之所以引起高度重视,不在于它每天溢油的量——每天溢油量100桶左右,而在于事故对海洋环境造成的影响:事故发生后,华盛顿州奥林匹克国家公园的海滩遭受了严重污染。类似的事故还发生在西班牙海域,2002年“威望号”船舶溢油事故:17000吨燃料油泄漏,泄漏燃油达38.1厘米厚,400公里海岸线及近岸河流受到严重污染。

通过这几个案例来看船舶溢油风险。船舶溢油事故虽然是偶发的、极少数的,但它对人类财产、自然环境所造成的危害性是极其巨大的。第一,船舶溢油后的清污处理是非常昂贵的,耗费巨大的人力、物力等资源。第二,溢油事故发生后对旅游业、水产养殖业、其他临海产业、包括港口城市运行的影响非常大。第三个是目前关注度极高,但同时又往往难以衡量和估计,即对海洋环境的破坏。

前述三个案例主要还是发生在沿海附近。实际上,因为船舶需要停靠港口,需要进出港口城市,所以船舶溢油事故也可能给城市运行带来极大的威胁和损害。

为了进一步展开这个问题,再来看一些案例。第一,发生在韩国大山港外锚地的船舶溢油事故。该港口紧邻城市,事故使海岸线、岛屿受到污染,40000户家庭受影响,水产业、旅游业、酒店业等蒙受巨大损失。第二,发生在我国大连。2010年大连新港“宇宙宝石”游轮发生的爆炸导致1500吨原油泄漏,整个受污染的海域达到430平方公里。初步估算,因为本次溢油事故导致原油、铁矿石、粮食等进口贸易中断、大连水产、旅游行业受损等,直接经济损失约2.23亿,而清理海洋污染的费用超过11亿元。

第三,上海案例。2013年金山朱泾水域发生船舶装载的化学品泄入河道的事故。事故不仅造成了经济损失,还带来社会心理的恐慌、冲击。多处饮用水受到污染,靠消防车解决居民的饮用水困难。还因空气质量问题导致不少居民住院治疗。第四,发生在江苏镇江的船舶化学品泄漏事故,社会影响极大,镇江、南通等地多处居民饮用水“氯气超标”,引发当地民众抢购引用水,超市里的饮用水货架也是空空如也。

在传统观念里,船舶溢油事故往往是在深海区发生的,和港口城市运行的关联度不大。但是,随着港城联动关系越来越密切,我们越来越发现,在港口城市的运行当中,因为大规模的船舶流量、货物吞吐、码头操作等所带来的船舶溢油的风险越来越大。

上海港是目前全球最大的集装箱港口,2015年完成的集装箱吞吐量是3653.7万TEU。2015年进出上海港的国际航行船舶达到40000多艘次,这还不包括大量的国内船舶。2015年,在上海港区内船舶燃油的供应达到75.9万吨。如此高密度的船舶流量,如此大规模的航运业务,要保证上海这个港口城市的安全运行,船舶溢油的防治和应急处置,是城市运行过程当中不容忽视的问题。

有三点关于上海作为一个港口城市发生船舶溢油事故风险问题的思考。第一,整个事故应急处置和预防的组织体系问题。船舶溢油涉及到海洋、环保、渔业等多个部门。通过考察美国、瑞典、日本等国关于船舶油污防治组织体系的先进经验,我们认为:要确立海事部门作为溢油防治事务管理主体的地位,综合集成环保、海洋、渔业、能源、域、港口、航道、海事等各类管理职能,实施一体化管理,尤其是负责重大溢油事故的协调处理。

第二,油污损害赔偿问题。船舶溢油会涉及到污染清理,涉及到环境修复、涉及到渔业、旅游业等遭受损失。那么,对于这些成本、费用和损失,如何救助,如何补偿?从全球角度讲,航运公司、货主企业除了通过商业保险来予以救济之外,还可以通过国际公约救济。

在国际海事组织(IMO)的协调下,设有《1969年国际油污损害民事责任公约》、《1971年国际油污损害赔偿基金公约》,并设立了国际油污赔偿基金(FUND71),作为船东承担赔偿责任的补充,最高赔偿限额为3000万SDR。IMO在2000年10月讨论决定将《1992年责任公约》和《1992年基金公约》中规定的赔偿限额分别提高到8975万SDR和2.03亿SDR。在公约的约束和支持下,一旦发生船舶溢油事故,事故受害方可以从这些基金里得到一定的救济和补偿。

当然国际公约仅对参加国有约束力。目前世界各国主要有三种模式:以日本、英国等国为代表,参加两个国际公约,完全按国际公约机制运作;以美国为代表,不参加国际公约,而是由本国立法,建立独立的油污损害赔偿机制;以加拿大为代表,参加国际公约和本国立法并存。中国目前并没有加入这些公约。为有效地对船舶溢油事故进行救济,我国近年出台了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》及相关配套规则。也就是说,虽然中国没有加入国际公约,但是根据国际公约的思路和框架建立了本国的船舶油污损害赔偿基金,2016年这个基金开始运作。

目前这一基金的运行基本已成体系,并且相关理赔工作也在进行当中,但从整体上看,还是有一些问题需要解决。比如,基金理赔是公益性质还是作为民商的性质?涉事的受害方对基金的理赔有疑义时,有没有可诉性?其次,如果受害方从基金里得到的赔偿数额无法完全救济或者补偿,能否借助其他渠道进行索赔?这里有受害人向船东和基金两个层次索赔的衔接问题。再次,基金追偿权问题:基金在赔付了受害人的损失之后可以向肇事方追偿,基金的理赔标准会否影响第一层次的索赔?还有,国内还有很多不明原因的油污损害,是否可以赔付?此外基金在渔业、养殖业损失理赔中还面临不少难点问题。以上这些,都需要在整个基金的运作过程中去调研、探讨、完善。

第三,在船舶溢油事故的应急处置过程当中需要先进技术方法的支撑,大量技术问题待解。我们将应急阶段划分为事前、事中、事后三段、三个时序,每个阶段有细化的治理计划和管理技术。例如,事前阶段如何有效防护溢油事故,涉及到敏感资源信息管理、应急资源信息管理、溢油监测与预警信息管理。溢油事故的发生有复杂原因,与运输船舶的状况、船舶航行过程中的海况、船舶所载油料的特点以及所处海域的特定情况等密切相关。能否像防治台风、地震一样,对一些具有重大隐患的船舶溢油事故,进行预排?能不能进行预排,就涉及到溢油的预防、事故的预报、溢油风险分析等一系列技术。

在事中阶段,涉及油品泄漏的采样和监视、溢油漂移预报管理、浮油追踪、溢油控制和清污作业等问题。一旦溢油事故发生后,如何研判事故的危险性、危险度、涉及的范围、未来12小时/24小时溢油会影响的区域等等,这些都是技术上需要研究的。在溢油发生之后,是采取围污栏的方式,还是采取消油剂,或者吸油的毛毯等等,哪一种应急处置的方式更好?对环境造成的影响小?这也是技术上要研究的。事后阶段,比如环境修复技术、修复效果监视、损失评估、处置效果评估等等,林林总总的问题需要理论或实践领域的工作者去研究探讨。

 

作者:施欣,上海海事大学副校长、教授

 
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