编者按：11月22日，由同济大学主办、上海市静安区人民政府协办、同济大学城市风险管理研究院承办的“2019城市风险管理高峰论坛”在上海举行。各界人士围绕“精细化管理与城市风险防范”的主题，共同探讨城市风险管理的理论与方法，交流分享城市风险防范的实践和经验，进一步促进城市精细化管理水平、城市治理能力和治理水平提升。同济大学城市风险管理研究院专家委员会主任、交通运输部原副部长徐祖远，全国政协常委、中国安全生产科学研究院院长张兴凯，全国政协常委、经济委员会委员、成都市原市长葛红林，德国波兹坦高级可持续发展研究所所长、原国际风险分析学会主席奥尔特温·雷恩，中国职业安全健康协会专家咨询委员会副主任、同济大学城市风险管理研究院院长孙建平，相继在主论坛上围绕“精细化管理与城市风险防范”主题，发表了“基于精细化管理的城市安全风险防范”、“新时代城市安全发展机遇与科技问题”、“当好城市CEO”、“风险治理复杂挑战的新要求”、“‘π’理念在城市风险管理中的探索”等精彩演讲。今日起将陆续刊发演讲全文，以飨读者。
基于精细化管理的城市安全风险防范
同济大学城市风险管理研究院专家委员会主任、交通运输部原副部长 徐祖远
各位来宾、各位专家、各位同仁：
大家上午好！
秋末冬初，我们再次相聚在风景迷人的上海，围绕城市风险管理展开探讨，相互分享研究成果。今天，我想就“基于精细化管理的城市安全风险防范”这一话题，与各位交流。
一、精细化管理是保障城市高质量运行的根本方法
习近平总书记强调，“城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。”去年和今年的11月，习总书记连续两次考察上海时，都对提升城市能级和核心竞争力、提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平提出了明确的要求。习总书记关于“精细化管理城市”的指示为城市管理者指明了工作新方向，提出了新课题和新任务，是保障城市高质量运行的根本方法。
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化在带来经济发展和市民生活质量改善的同时，也带来了城市运行脆弱性的问题。最突出的是传统粗放型的管理方式已越来越难以适应城市发展的需要，精细化管理成为实现城市可持续发展的必然选择。
精细化管理的理念和手段，最早主要应用在工业企业的生产组织活动中。如今，当对象从企业变为城市时，精细化管理面对的是一个更为庞大、更加复杂、更为严谨、更难掌控的运行系统。精细化管理所追求的，是让城市这个承载人民美好生活向往的载体，拥有更加和谐宜居的环境。安全无疑是最重要的核心要素。
如何理解城市精细化管理的内涵？我想应该体现在以下几个方面:一是在发展方向上把“向往美好”放在更加突出的位置，建设一流的城市；二是在功能定位上把“安居乐业”放在更加突出的位置，保障有序运行；三是管理体制上把“周到服务”放在更加突出的位置，当好“绣花人”；四是在市场机制上把“开放融合”放在更加突出的位置，激发城市活力；五是在社会参与上把“共建共享”放在更加突出的位置，丰富城市底蕴。
二、精细化管理对城市安全风险防范的重要意义
城市精细化管理与风险管理在内涵上是高度契合的。精细化管理的理念和手段，无论是面对城市风险防范的新情况，还是解答城市高质量运行的新课题，都具有重要意义。
第一，精细化管理通过资源和责任下沉，有利于推动
多元共治应对城市风险。多元共治是城市高质量运行的内在要求，也是推进城市安全风险防范的必要共识。多元共治构筑的是一个党建引领、政府主导、市场主体、社会参与的运行系统，这是改变以往由政府单一主导、统包统揽的惯性模式的有力推手。精细化管理是一个目标分解、责任细化、纵向下沉、横向互动的过程，使不同的治理主体做到合心、合拍、合作、合力。精细化管理与城市现有的网格化管理相结合，能够调动不同层级的力量参与风险管理，并形成风险主体自控。
第二，精细化管理通过完善标准和机制，形成对城市
风险管理措施落地的保障系统。完善的标准为城市精细化管理提供了标尺，是精细化管理活动的技术依据，是精细化理念、政策和措施得以落实并实现预期目标的基础。标准化建设可以为城市运行大数据的共享融合提供技术参考。精细化管理可以促进建立依法合作机制、风险防控机制，包括风险源发现机制、风险防控成套技术体系、风险防控标准体系等。只有规范标准的完善和防控机制的科学，才可能实现城市精细化风险管理的目标。
第三，精细化管理通过收集、梳理和反馈需求，成为城市风险管理技术平台更新、优化和迭代的动力。精细化管理要实现全覆盖、全过程、全天候的目标，技术平台建设是关键路径。当前，利用物联网、大数据、云计算、人工智能等技术进行信息化、智能化管理，已成为防范城市安全风险的基本手段。“城市大脑”“城市运营中心”等技术平台的创建将使城市安全风险管理可视化，有助于智能发现、精准有效、自动指令、快速处置、实时反馈、效果评价的全流程闭环管理。
三、当前城市安全风险防范存在的新情况
快速形成的城市规模，尤其是超大城市，安全风险防范工作面临三大较为突出的新情况：
第一，城市建筑和设施陆续进入质量报复期。城市中的很多建筑和基础设施都是在上世纪八十年代开始大建设时期形成的。快速度建设，高负荷使用，再加上“健康”状况动态监测乏力、维护保养不足等，大批建筑和设施的安全风险不断累积，风险耦合、叠加已成为常态，质量报复期已开始显现。“楼塌塌”“桥压塌”“悬在头顶上的坠物危险太可怕”等典型问题，这些都需要从质量报复的角度去审视和研究。
第二，城市中部分量大面广的风险点处于治理“盲区”。当前，城市中存在一批风险点，其共同特征是数量繁多、涉及面广、风险责任主体交叉分散。这些风险点长期存在，但治理的长效机制尚未完善，只有事件或事故推动的短期管控措施。例如住宅外墙脱落、高空坠物、老旧房屋安全等问题，相关的多元主体独自开展防范行动的能力有限；市场主体出于经济性考虑，参与风险防范的意愿也不强烈；政府如要全面治理这类风险点，又面临巨大的资源投入的压力。因此，相应的风险防范工作陷入困境，使得这批风险点有意无意被忽视、被搁置，成为熟悉的“陌生人”。
第三，城市群建设呼唤公共安全一体化治理。随着区域城市一体化发展的推进,在地缘相邻、产业密集、商贸往来频繁的城市之间，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件相互交织扩散，产生连锁反应，使得整个区域的脆弱性放大。完善既有的区域协同联动机制和防控合作体系，加强区域共享应急平台建设，成为防范化解区域重大风险的迫切需求。
四、精细化管理和城市安全风险防范应关注的四个问题
第一，顶层设计与细节管理的关系问题。“绣花”要胸中有图，否则难以下针。精细化管理离不开顶层的设计规划，应当坚持大处着眼、小处着手。顶层设计要围绕城市高质量运行的战略规划，提出共同愿景，描绘发展蓝图，配套形成一系列制度，并灵活运用多种管理机制和手段，规范和协调运用各方面要素。细节决定成败。专注细节是城市精细化管理的首要原则，关键细节的处理会成为影响管理效能的决定性因素。处理好顶层设计与细节管理的关系问题，尤其要注意区分机制问题和末端操作执行问题，避免陷入以治标替代治本、以过程替代结果、以手段替代目标的误区。
第二，多元共治与跨部门协作机制安排问题。城市精细化管理和风险防控最终会涉及到大量具体、繁杂的议题，必须通过党委、政府、企业、社会组织和市民个体等协调联动才能形成管控的合力。要研究如何通过市场机制的激励和约束作用，吸引市场主体积极参与和提供风险防范服务，并引导风险主体增强风险意识和风险自控。在政府主导性主体的内部，应建立跨部门协作机制安排，逐步将分散的管理数据与平台纳入城市运行“一网统管”，提升精细化管理能级和合作水平。
第三，平台运用与人的智慧发挥问题。技术平台具有识别风险地图、预警、响应、处置、甚至自行决策的功能，是精细化管理的得力助手，但技术手段还不能完全替代人的管理，平台还需要人去“智慧地管”。例如构建调动各方积极性的利益分配机制，技术平台运行依赖的政策和市场环境等协同机制，都要人去“智慧地管”。因此，在推进精细化风险管理中，做到平台运用与人的智慧发挥在过程中相适应、结果上相统一。
第四，关注以人工智能为代表的新技术风险问题。城市风险管理为人工智能技术落地实施，并不断完善提供了丰富的应用场景。越来越多的“城市大脑”都在积累数据，打造更加高效和智慧的城市精细化管理新载体。与此同时，人工智能等新技术应用催生的安全风险应当引起管理者的重视。例如，应用于安防领域的人脸识别技术，如果没有妥善保管和明确的使用规则，人脸图像或视频等数据滥用将直接侵害公众权益。再如，人工智能技术参与到城市管理中，如何保障城市生命线、生产线、交通线等运行过程的安全可靠，这些挑战，对于管理者来说，必须使推广应用与监督保障并重。
五、推进城市精细化管理和安全风险防范的五点建议
第一，强化顶层设计推动管理提质。在顶层设计上贯彻以人民为中心的理念，做好对城市运行管理的规划引领，以政府工作计划的形式确立城市安全风险管理制度体系安排，明确指导思想、目标任务、措施路径，排出时间表和路线图，把更多的时间、精力、财力、物力投入到防范城市安全风险的工作中。
第二，优化风险地图和预警平台建设。借助精细化和网格化手段，健全风险源发现、登记和滚动排查机制，通过风险评估，更细更密地织好风险地图，摸清底数、明晰状态；同时，从技术平台分色预警、分级响应、分类处置的功能建设目标出发，精准施策，做到事前科学防、事中有效控、事后及时救。
第三，引入市场运作和保险机制。推行安全综合保险+风险主体自控+第三方技术服务，运用社会力量和市场方式分担各类风险、锁定或有损失、强化风险管控。以推行综合险的方式将分散的风险点、风险主体聚合覆盖，做大市场规模，同时激励保险机构加大力度引入先进技术和科学管理，更好地提供风险防范服务。
第四，不断完善法规和政策保障。坚持以问题导向填补城市安全风险防范领域的法规空白和政策短板，对不符合精细化管理理念和要求的法规规章和政策措施予以修订完善，在体系构建的过程中实行柔性运行机制，结合实际成效形成实施、反馈和调整的闭环系统，确保精细化管理和风险防控精准有效。
第五，扩大运用重大活动管理成果。国家或城市重大活动的风险管理可以视作精细化管理的“实战案例”。其中大量机制和措施虽具有临时性、运动型特征，但可提炼出在更大规模和范围内应用的规律和模板。应注重进一步挖掘和总结，扩大运用重大活动管理经验和成果，使之沉淀固化为精细化管理城市的长效机制。
同志们：精细化的管理目标考验着我们的智慧，需要大家同心合力，加快突破，让我们为之共同努力！
谢谢大家！
