编者按：11月22日，由同济大学主办、上海市静安区人民政府协办、同济大学城市风险管理研究院承办的“2019城市风险管理高峰论坛”在上海举行。各界人士围绕“精细化管理与城市风险防范”的主题，共同探讨城市风险管理的理论与方法，交流分享城市风险防范的实践和经验，进一步促进城市精细化管理水平、城市治理能力和治理水平提升。同济大学城市风险管理研究院专家委员会主任、交通运输部原副部长徐祖远，全国政协常委、中国安全生产科学研究院院长张兴凯，全国政协常委、经济委员会委员、成都市原市长葛红林，德国波兹坦高级可持续发展研究所所长、原国际风险分析学会主席奥尔特温·雷恩，中国职业安全健康协会专家咨询委员会副主任、同济大学城市风险管理研究院院长孙建平，相继在主论坛上围绕“精细化管理与城市风险防范”主题，发表了“基于精细化管理的城市安全风险防范”、“新时代城市安全发展机遇与科技问题”、“当好城市CEO”、“风险治理复杂挑战的新要求”、“‘π’理念在城市风险管理中的探索”等精彩演讲。我们将陆续刊发演讲全文，以飨读者。
风险治理复杂挑战的新要求
德国波兹坦高级可持续发展研究所所长、原国际风险分析学会主席
奥尔特温•雷恩（Dr. Ortwin Renn）
大家上午好！
感谢各位。很高兴来到这里，下面我将与大家分享一些关于降低风险和风险管理的想法。我将主要从城市管理、城市科学的背景出发，谈谈我们关于风险管理和风险治理方法的思考。
第一部分 当前我们应该如何理解“风险”
首先，我想简要谈谈目前世界正在经历的三大变迁，这对风险管理有直接的影响。
一是全球化。全球化日益深入，各国之间的相互影响加深。虽然当前全球化遭遇了以美国总统为突出代表的政治领导人的影响，但是，就贸易、旅游、货物和服务交换等活动而言，全球化的理念是被普遍接受的。当然也应该看到，全球化所隐含的其实是风险与收益的一个组合。
二是数字化。人工智能和其他数字化技术的重大突破，将深刻改变我们的城市生活，未来也将会对“智慧”的城市环境产生重要影响。
三是可持续发展。可持续性是世界未来发展的核心要求，未来30-40年内，人类必须实现碳中和，以避免重大气候变化。除此之外，在全球化、数字化变迁的同时，可持续发展的要求还有更多内涵。
上述种种变迁也带来了一系列负面效应。这些负面影响都是我们需要面对和解决的风险“筐”里的一部分。
首先，全球环境变化。这包括气候变化、生物多样性丧失等等。我们在环境健康方面有很多问题要去处理。顺便说一句，我们知道上海一直都把环境卫生问题作为城市管理的中心议题来对待，是这方面的先行者。
其次，脆弱性增加。由于技术风险、社会风险、自然风险之间的相互影响和相互作用，我们的脆弱性在增加。就拿刚才谈到的自然灾害来说，它与经济活动（例如化学品危害）相互作用，也与社会活动相互影响。我们需要关注这些脆弱性问题，因为他们都是互相关联，交织在一起的。
再次，城市化进程带来的人口问题。无论是在一国内部还是在国与国之间，人口的流动和迁移都是很常见的、频繁的。还有治理缺陷问题，包括腐败、效率低下等等。
最后，脆弱性当中还存在严重的公平问题。一国内部的不平等、国与国之间的不平等，这些不平衡的现象都很显著。
当我们谈论风险时，我们需要了解三个主要问题。这是降低风险的关键所在。
第一个，复杂性。复杂性意味着灾难的发生是由许多相互关联的致灾因子所驱动的，而不仅仅是某一个因素。
过去我们可能单独谈论地震、火灾、洪水或化学品事故，现在我们可以看到这些东西是相互联系的，这使得问题变得非常复杂，也使风险评估变得更加困难。
第二个，不确定性。我们所面临的不确定性在增加，因为各种各样的灾害涉及越来越多的变量，同时城市规划也是挑战重重。所以，城市自身变得更加复杂、不确定性更多。
第三个，模糊性。我们面临越来越多模棱两可的情况，对于情况的解释存在歧义，无法达成共识。在不同的情况下，人们对该做什么感到困惑。
当前，我认为我们最需要解决的，就是“系统性风险”。所谓系统性风险，其特征是：
第一，全球性威胁，具有普遍性。威胁无处不在，在世界主要大都市都能找到类似的风险。
第二，风险是高度相互关联、随机的，因此我们得不到“安全”，也没有明确或确定的方法来应对这些风险。
第三，风险通常是不确定的，而且是非线性的。这意味着，在达到触发点并突然“崩塌”的情况出现之前，可能什么事都不会发生。
我们在这里面有很多需要克服的问题。
一，量化的局限性。我们喜欢量化风险，量化风险是一项重要的工作。但是，对相互关联的风险进行量化会遇到困难。
二，知识多元化。有很多不同的方法和主张都在开展竞争，试图成为最佳的风险管理方法。
三，风险的影响往往是违反直觉的。因此，我们必须处理好公众对风险认识的误区问题。
四，试错学习模式的成本变高，存在不足。
五，我们在降低风险的实践当中表现不佳。我想前面已经有不少例子可以证明了。
第二部分 风险治理的要求和基本框架
现在，当我们的城市面对这些新的、复杂的、随机的、相互关联的风险时，这对风险治理提出了什么要求呢？
最基本的是，我们需要整合。
第一，需要将风险评估与风险感知结合起来，与生成这些风险感知的社会文化结合起来。城市当中存在不同的文化，我们需要理解这些文化，这样我们才能预测相关的行为，并及时施加影响。
第二，需要将物理、环境风险分析与金融、经济、社会风险结合起来。我们需要探索不同风险领域之间的复杂因果关系，研究交叉领域。
第三，需要把握系统性风险的特定属性。我们需要对民众的心理偏见和社会谬论给出恰当的回应，并注重构建包容性的治理模型，以涵盖和吸纳来自社会各个利益相关方的诉求和信息。
与此同时，风险治理是有一些前提的。
一是，既要包含“真实”的风险，又要包含“感知”的风险。二是，需要开发能够反映复杂因果关系（即：非线性、随机）的风险情境。三是，风险治理是一个多标准（有效性、效率、韧性、公平性等）的决策过程，而不仅是单纯地基于“降低风险”这一条标准。我们有多个评判标准，我们必须考虑公共卫生、公众信任、人身安全等诸多方面。所有这些问题都需要同时解决，因为它们是相互关联的。
最后，我们需要一个具备足够包容性的模式。这意味着我们需要整合政府力量、私营部门、民间社会（或社会团体），以及物理工程、社会科学、行为科学等各方面的专家，当然，还包括有关情境和反应的科学知识。所有这些，它们需要整合在一起，这一点非常重要。
这是国际风险治理理事会制定的风险治理过程框架。我们考虑四个主要步骤。预评估是关于如何为风险管理制定一个清晰的框架。评价是指对危险源的评价和对风险的关注。我们必须准确描述、辨识这些风险，然后进行管理。
这是另一个风险治理框架，请看大屏幕。
首先是城市的组织能力。公共和私营的风险管理主体、足够的财力、足够的信息获取渠道，才能让人们意识到风险。意识是能力的一个非常重要的要素。
其次，我们是否拥有合适的行动者网络。政治领导人、监管者、工商业者、非政府组织、媒体等等，所有这些都是治理过程的一部分。
第三，我们是否了解公众的看法和价值观。因为人的行为是基于感知，而不是基于事实，所以我们需要对此非常清楚。
最后，我们需要考虑政治和监管文化，这会产生不同的管理风格。应创设所有必要的机构，以妥善处理风险。
第三部分 如何管理系统风险：整合多种管理策略
让我们从处理常规的线性风险开始，也就是一个简单的风险，比如局部火灾或局部地震。然后是复杂和不确定的风险，往往是化学灾害或重大交通事故或一些自然灾害，在各种风险之间有一些复杂的相互关系。接着，变得更复杂的是高度不确定的风险。再接着的是有高度模糊性的风险。最后一种是系统性风险，是复杂、不确定、模棱两可的结合物。
对于每一种情况，我们都已开发了一个框架，可以帮助真正制定出最佳策略来应对特定的风险类型。
当我们处理常规线性风险时，这是足够的科学知识就能够应对的。当复杂性极少、因果关系明确、标准的评估方法够用时，风险收益分析和风险比较是评估的基本工具。
当遇到一定规模的不确定性时，我们需要建模，所以需要很多专家的帮助，工程科学家、社会科学家开发知识管理工具，帮助我们了解风险。当风险被充分了解之后，我们就可以开发出可靠的风险管理策略来应对。
第三，当存在很多不确定性时，我们需要合适的管理策略，我们称之为“预防”。预防意味着我们正在研究测度风险的方法。即使我们不知道风险到底有多高，这些方法也可能降低风险。在真正进入风险管理模式之前，我们努力采取各种保护和预防措施。在这个阶段，很多时候我们有不同的手段，我们在太少的预防措施和太多的预防措施之间进行权衡取舍，这与经济发展水平有一定关系。我们开发出了像“合理可行尽量低原则”（ALARA）这样的经典工具，还有遏制、多样化、替代、密切监测等手段。
第四，我们称之为基于话语的管理。当我们在行为方面有高度的模糊性时，我们不知道人们对城市环境中的具体情况是如何反应的。我们需要所有不同群体和利益相关方之间的共同理解和共识，并找到合法的程序，能够就风险的可接受性、可容忍性作出具有集体约束力的决定。为此，我们需要更多利益相关方的参与，更多的不同参与者的加入，需要公开辩论，并对风险沟通高度重视。
最后，是我们所说的多层次管理。这是高度复杂性、不确定性和模糊性的结合。这里有三个相互关联的层次，我想为上海这样的大都市提出一些建议。
一是，我们需要动员各种知识共同体来帮助解决各种复杂性问题，因为风险都像我之前提到的那样相互关联。二是，我们需要让利益相关方参与进来，从专业角度、经济角度、邻居的角度去看待风险，从而处理不确定性和公平性等问题。三是，社会需要对话和讨论，这能帮助人们更多地了解风险，了解在紧急情况下应该做什么，如何预防风险，从而厘清模糊认识。这三件事必须结合在一起。
结论
现在让我总结一下自己的结论。
我们在处理系统性风险方面存在不少问题。风险无处不在，可能会威胁到大都市地区和现代城市的重要功能。风险通常是非线性的，而且往往具有复杂的随机关系，这使得科学家很难进行评估。我们正在进行科学的多元化评估，这往往导出违反直觉的结果。试错是不够的，所以预防是我们需要做的最基本的事情。我们面临着“公地困境”，每个人都不想成为第一个采取行动的人，因为每个人都会受到影响。我们还面临心理偏见、社会谬论，言行不一致，并且还有很多政治上的障碍。
因此，我们需要的是针对系统性风险的综合治理方法。为此，需要将三种风险管理机制结合起来。
第一点是，我们需要风险知情的管理。这意味着扩大风险评估，我们不仅需要工程代表，还需要优秀的自然科学家告诉我们自然危害，需要化学工程师告诉我们技术危害，需要社会科学家告诉我们在紧急情况下的应对行动和应对策略。
第二点是，我们需要基于韧性的管理。不要只是试图解决一个又一个的灾难，而是要建立一个能够在不确定性的情境下对安全等级进行协商、寻求利益相关方共识、并依靠承载力和韧性的环境。
第三点是，我们需要基于话语的管理。我们必须让更多的利益相关方和公众参与到应对灾害的准备工作当中，并对那些差异性、规范性的争议进行解释。
最后，我想引用伯特兰•罗素的名句——“人所渴望的，从来不是知识，而是确定性”——来结束我的演讲。我的结论是，政策制定者不可能制造出确定性，但是他们可以帮助人们建立各种应对机制，从而审慎地应对那些为了社会向前进步而必须面临的不确定性。
非常感谢！谢谢大家！